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促进中部崛起的政策取向

2007/01/11 05:04:56   

    促进中部崛起,是党中央、国务院提出的重要战略决策。分析中部经济发展中存在的问题,探索中部地区承东启西的机制,寻求国家支持中部崛起政策的着力点,是促进中部经济社会发展的基础性工作。

    中部问题:工业化与城镇化水平双低

    中部经济发展中的一个突出问题是工业化水平较低。2005年,全国工业增加值占GDP的比重为41.79%,中部地区的工业增加值所占的比重约为40.4%左右,低于全国平均水平。除了能源和冶金比重较大的山西与河南工业增加值所占比重达到50.3%和46.73%,高于全国平均水平以外,其余省份工业增加值比重都较低。安徽、江西、湖北、湖南工业增加值占GDP的比重分别为34.1%、35.9%、38%左右和33.98%。工业化水平偏低,导致工业对第三产业拉动、对劳动力就业等方面的贡献较小。一方面工业总量偏小,另一方面重工业比重偏大。2005年,山西、安徽、江西、湖北、湖南五省重工业增加值占工业增加总值的比重高达74.31%,其中,山西重工业占工业增加值的比重达92.68%,而全国2005年重工业增加值比重约为69%。

    重工业尤其是钢铁、煤炭、有色金属、建材等类工业比重过大,导致中部地区工业发展存在如下问题:一是工业增长更多地依赖于资本投入,但是中部地区本身的资本相对短缺,工业增长因而在很大程度上依赖于存量企业的推动。2004年,中部地区的资本形成总额占全国的比重只有18.1%,全社会固定资产投资占全国的比重只有18.08%。根据2003年统计数据,中部地区外商直接投资占全国的比重为10.05%,城乡居民储蓄额占全国的比重为17.88%。显示出中部是一个资本存量、增量、可转换储蓄资源水平都较低的区域。二是经济增长受市场变化和国家宏观调控政策的影响较大,增长缺乏稳定性。以钢铁产业为例,自2005年二季度开始,钢材价格持续下跌,年末建筑用钢材价格比当年最高价格下降22%左右,板材价格下降28%至43%,2006年1-2月,安徽省规模以上黑色金属冶炼与压延业实现利润同比下降86%。中部煤炭、电力、铝加工等产业增长较快,但都是国家近年来宏观调控的主要行业。三是经济增长中出现资源消耗与环境污染指标双高的局面。在煤炭等资源开采中出现固体废弃物增加、采空塌陷区等需要治理、矿产枯竭型城市接续性产业需要培育等问题。尤其是,在整个中部地区,环境污染程度都有所加重。2001-2004年,山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省工业废气排放总量分别增长了66%、23.42%、78.04%、41.8%、51.86%、39.58%。四是吸纳劳动力的能力有限,不易推动城镇化与劳动力转移。

    与此相关联的是,中部地区的城镇化比重偏低。2005年,全国城镇化比重高达43%,但在中部地区,除湖北省的城镇化水平达到45%左右外,其余省份的城镇化水平都低于全国平均水平。山西为42.11%,安徽为35.5%,江西为37.1%,河南为30.65%,湖南为37%。城镇化比重低,说明大量人口“积压”在农村,导致“三农”问题尤其突出:一是中部农业在国家的地位重要,但非农产业发展不足的矛盾突出。2004年,第一产业在沿海、中部、东北、西部地区生产总值中所占的比重分别为8.38%、17.98%、13.28%和18.60%。中部和西部的比重偏高。但值得一提的是,在2004、2005年全国连续两年增加的1000亿斤粮食中,来自中部地区的贡献占46%。二是农村增长乏力。非农产业不发达,农业产业化水平不高,劳动力本地就业范围有限。如果缺乏科技的推动,中部农村发展的空间将十分有限。三是农村劳动力严重过剩。中部土地面积只有全国的10%,但人口却占全国的28%。土地平坦辽阔但人口相对密集,造成劳动力过剩问题严重。据江西省农调队的资料,2005年,江西省现有农村劳动力1600万,农村实际需要的劳动力只有500万,实际剩余劳动力1100万,已经转移500万,还有600万等待转移。

    以上分析可见,中部发展存在的问题是:在工农关系上,农业所占比重较大、工业化推进不足、工业结构偏重,需要在优化结构中促进工业化进程;在城乡关系上,城镇化水平较低,农村人口与偏多、劳动力密度偏高,转移农村剩余劳动力的任务十分繁重。

    把援助性政策与构筑新机制结合起来

    与东北、西部一样,中部属于内陆省份。从2000年到经济普查后的2004年,东北、西部占全国GDP的比重分别由10.02%和17.13%下降到8.68%和17.08%,同一时期中部地区由20.36%下降到18.86%,只有沿海地区由52.39%增加到55.38%。在沿海上升而中部、西部、东北同时下降的“一升三降”变化中,中部地区在全国GDP中所占比重下降幅度最大。可见,中部塌陷并非没有依据,但相应地,西部、东北同样也在塌陷,只是程度有所不同。另据2004年普查数据推算,2004年东北、沿海、中部与西部地区的人均生产总值分别为13548元、20754元、8684元和7730元,中部地区与沿海和东北地区的人均生产总值差距较大,而与西部的人均生产总值相对接近。

    可以看出,中国的区域差距扩大主要表现为沿海与内地之间差距的扩大,减缓这种差距扩大的政策也应该在沿海与内地之间进行。在东北振兴和西部开发分别成为中央政府的政策内容以后,实施促进中部崛起的政策十分必要,这符合政策的公平性原则。

    中部在工业发展方面的条件好于东北。国有企业虽然具有一定规模,但是要么偏重于资源类产业、要么偏重于市场需求旺盛的重型加工类产业。民营经济也有一定规模,体制机制矛盾不像东北那么突出。在农业发展方面,中部的条件好于西部。中部地区的土地资源禀赋较好,黄淮平原、长江中下游平原地域辽阔,土壤肥沃,适合于人居,不像西部许多区域受水土流失、沙漠化、石漠化威胁。尤其是,中部交通运输设施纵横交错,铁路、公路、航空、水运立体网络构筑完好,密度适中,条件好于西部;各类矿产资源的开发类产业都有一定基础,也在重化工产业发展和资源品价格上涨中受益。尽管中部地区也与西部一样有贫困人口较多的矛盾,也与东北一样有资源型城市枯竭和老工业基地问题,但相对于西部和东北的同类问题,中部的矛盾要缓和得多。借鉴西部开发和东北振兴的经验,对中部地区相关城市和区域进行政策援助与扶持是必要的,但因为中部面对的相关问题弱于西部和东北,不同层次上的政策扶持力度也相应会弱于西部与东北。

    促进中部地区崛起一定要注重构筑新的机制,以更有效地利用中部地区的资本与劳动力等生产要素。要通过工业化、城镇化与市场化,实现中部资源的合理配置,塑造中部具有比较优势和竞争优势的各类产业发展。根据中部生产要素的分布格局,促进中部崛起的战略方向应该是:一是强化市场导向。要实现资本和资源在市场化基础上的合理配置,促进资源与要素的流动;二是充分发挥优势。有效利用稀缺的资本资源,充分利用丰富的劳动力资源,并尽可能实现劳动力资源对资本资源的替代;三是扩大区际分工。应输入欠缺的资本资源而输出过剩的劳动力资源,实现劳动力与资本在更大区域范围的均衡配置。

    促进中部产业发展与结构优化

    从产业发展角度看,中部与东北具有一定的相似性:都是全国重要的农产品生产基地;在包括能源、原材料和装备制造业等产业上形成一定的竞争优势。在上述产业的发展上,国家赋予东北振兴的政策匹配条件与中部具有相似性,以顺延到中部地区。不过,鉴于中部地区产业发展还有自己的独特性,在战略与政策的制定上还需要与东北相区别。

    在农业发展上,除了免除农业税以外,中部地区应该充分利用国家支持粮食生产基地建设中的粮食直补、良种补贴、水利灌溉设施的维护、旱涝灾害的预防与灾后重建等政策,使中部地区继续为全国粮食的稳定供给做出贡献。

    在工业发展上,要充分重视中部资源枯竭型城市的问题,可以将东北振兴中促进接续产业发展等方面的政策推及中部。但是中部地区还应主动调整和优化工业结构,更加强调区域的自主发展。在重点工业行业的发展上,应该推进企业一体化、产业集群化、产品增值化、技术现代化进程,通过城市群、产业园区、工业小区等地域组织形式,集约使用资本、劳动力、技术等生产要素,在分工与合作中提高钢铁、有色金属、汽车制造等产业的市场竞争力。在体制机制上,要围绕资本密集与技术密集型重点工业行业的发展,积极推进企业改革,强化企业内部激励约束机制,促进大中型企业加强管理,提高企业的管理效率。在市场管理上,要规范市场准入,鼓励有资质的非国有企业进入重点产业领域,促进市场的合理竞争。在工业的可持续发展上,面对中部地区重化学工业化趋势增强的变化过程,应该严格执行国家的质量、安全、环保、资源利用标准,强化对正常经济秩序的维护与对不合理竞争的政策干预,为经济与社会的可持续发展与民众的生活环境提供可靠的公共政策服务。尤其需要重视的是,以多个省会城市的科技教育基础为依托,以园区经济为平台,技术密集型的高新技术产业已在中部地区初具规模。要采取必要的措施,促进电子信息、光机电一体化、新材料、新医药等产业的发展,使高新技术产业在中部崛起中发挥带动作用。

    需要指出的是,中部的产业结构具有不同于东北的特殊性。一是轻纺、食品工业原来具有一定的基础,由于管理体制、经营机制、资本利用水平等方面的原因,这些产业在多年的市场竞争中明显萎缩。不过,中部地区的农产品类型众多,产量较高,具有支持轻纺、食品等工业发展的良好基础,近年来轻纺和食品工业再度活跃,具有进一步发展的潜力;二是中部地区第三产业不够发达。2004年,第三产业占中部地区生产总值的比重为37.66%,低于沿海的40.77%、东北的39.43%和西北的40.26%。但是,中部地区的旅游资源丰富,多个省会城市具有贯穿南北、连接东西的区位优势,可进一步发展旅游、物流、金融等第三产业。

    解决工业和第三产业发展的上述问题,需要增进中部与沿海经济的一体化进程。中部与沿海毗邻,在沿海地区土地、劳动力等商业成本不断上升的状况下,引导沿海地区的资本向中部地区转移,完全可以推动中部地区轻纺、食品等工业和第三产业的发展,使轻纺工业与食品工业再度繁荣,再创辉煌,使第三产业得到振兴,市场进一步活跃。沿海地区的资本向中部地区流动,符合生产要素追逐利润的规律性,并能将沿海地区的资本优势和中部地区的劳动力优势结合起来,在互利双赢中实现资源的合理配置,并优化中部地区的产业结构。

    促进中部剩余劳动力转移

    促进中部崛起,需要充分利用中部的劳动力资源,加快转移农村剩余劳动力。近年来,中部地区的农村剩余劳动力已经有出现大量转移,但是转移农村剩余劳动力的任务依然十分艰巨。中部重型化的工业结构,偏重于更多地使用资本资源而非劳动力资源,难以有效支持农村剩余劳动力向城镇的转移。这就使得中部地区的劳动力转移以跨省转移为主。根据各省农调队的调研数据,2005年,在江西、河南、湖北、湖南四省外出务工的农村劳动力中,跨省劳动力转移人数所占的比重分别达到83.23%、45%、74.34%和73.34%。而中部外出农村劳动力就业的主要流向,是北京、天津、上海、广东、浙江、江苏、福建等沿海省市。

    数以千万计的中部劳动力向沿海地区的转移,不仅减轻了中部地区的就业压力,增加了劳务收入,也为沿海经济注入了新的活力,保障了沿海经济连续、稳定增长对劳动力的需求,实现了劳务输出区和输入区的利益共享。问题在于,目前的农民工转移与就业缺乏稳定性、规范性的制度与政策安排,由此生成的问题有:农民工的劳动付出与其报酬不相适应;缺乏安全稳定的就业保障和失业救济;农民工在住房、子女就学、社会保障等方面承受着一定的身份歧视;节假日大规模的返乡探亲还造成交通运输的巨大压力;大规模人口跨地区迁移并没有发生身份与户籍的改变,也造成劳动力输出区域大量耕地撂荒与房屋闲置现象。尤其是,假如外贸形势发生改变和区域就业环境恶化,在城乡收入差别悬殊的状况下,没有市民待遇与社会保障支持的农民工因为习惯于城镇生活方式很难再返回农村,只会大规模从企业流向社会,对劳动力输入区域造成严重冲击。

    改变劳动力转移的政策,促使劳动力由暂时性转移向永久性转移的方向转变,是中部地区劳动力转移过程提出的迫切要求,也是实现中部崛起的重要环节。这既需要大力发展中部地区的轻纺工业、第三产业,尤其是加快发展能够容纳较多劳动力就业的中小企业,优化中部地区的产业结构、企业结构与就业结构,推进中部地区的城镇化进程;也需要通过政策调整尤其是深化户籍制度改革,为跨省流动的劳动力提供必要的社会保障和公共政策服务,使其能同工同酬中,享受与劳动力输入区域城乡居民一样的“国民待遇”,并自然而然地融入当地的经济社会发展中。

    沿海劳动力输入区域要避免生成发展中国家城镇化中出现的无水无电供给、缺乏基本生活设施的“棚户区”现象,为外来劳动力提供水、电、气、电信、网络等设施齐全、具有一定使用面积、能够满足基本需求的经济适用住房或廉租房;逐步对农民工实行市民化管理的制度,将具有一定工作年限的农民工纳入城镇职工的管理范畴,使其永久具有当地户籍与身份,为当地经济发展提供长期劳务服务;为民工提供医疗、子女求学与就业等方面的社会保障,为失业民工提供最低生活保障。其实,大量的民工家庭通过跨地区转移,实现从农民向市民的转化,还意味着有更多的家庭向市民的收入水平和消费水平靠拢,会大幅度增加消费需求,推动劳动力输入区域的经济增长。从国家政策上看,劳动力密集型产业在沿海地区扩大规模和吸纳大量内地劳动力,还意味着国家需要在汇率制度改革、与世界各国进行贸易政策谈判上,要积极参与维护正常的贸易竞争秩序,在世界贸易体系与规则的框架内捍卫国与国之间自由贸易权,为沿海劳动力密集型产业的持续发展创造条件,并维护劳动力继续合理流动的趋势。

    中部劳动力输出区域要结合新农村建设的现实要求,根据留存人口与劳动力的数量、结构、劳动力流出后的村镇格局,在村庄合并、乡镇合并、耕地经营权转让等方面进行探索,逐步形成紧凑型的村镇布局,为留守村镇的存量人口进行经济活动的重新组织和经济空间的合理利用创造条件。

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